煤電聯(lián)動(dòng)政策為何失靈（言論）
楊平 《 中國(guó)能源報(bào) 》（ 2011年10月31日 第 18 版）
煤電聯(lián)動(dòng)政策出臺(tái)于2004年底，是為了解決煤電煤電矛盾而制定的過(guò)渡性政策。從2005年5月2009年11月，國(guó)家共實(shí)施了5次煤電聯(lián)動(dòng)。但電價(jià)的上調(diào)幅度大大低于煤價(jià)的上漲幅度，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)因煤價(jià)上漲造成的火電企業(yè)成本費(fèi)用的增加。
從執(zhí)行情況看，國(guó)家出于控制CPI上漲、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等因素，該政策在實(shí)施過(guò)程中逐步出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)不及時(shí)和聯(lián)動(dòng)幅度不到位的情況，至后期基本無(wú)法執(zhí)行，致使火電企業(yè)獨(dú)力面對(duì)煤價(jià)大漲造成的經(jīng)營(yíng)困局。
煤電聯(lián)動(dòng)存在誤區(qū)
煤電聯(lián)動(dòng)政策的一個(gè)基本思路是通過(guò)最終上漲電價(jià)，讓普通消費(fèi)者承擔(dān)一部分的電煤上漲成本。但是筆者認(rèn)為煤電聯(lián)動(dòng)政策在這點(diǎn)上存在明顯誤區(qū)，而這也導(dǎo)致了煤電聯(lián)動(dòng)政策無(wú)法徹底執(zhí)行。
第一，按相關(guān)說(shuō)法，漲電價(jià)的依據(jù)之一是我國(guó)能源價(jià)格水平長(zhǎng)期偏低，應(yīng)該逐步與國(guó)際能源產(chǎn)品價(jià)格接軌并將能源資源的外部成本體現(xiàn)在價(jià)格中。雖然當(dāng)年我國(guó)能源資源價(jià)格偏低、沒(méi)有與國(guó)際接軌，但當(dāng)時(shí)老百姓的收入水平也同樣處于對(duì)應(yīng)的低水平，如果要聯(lián)動(dòng)，也應(yīng)該是“煤電薪聯(lián)動(dòng)”，即最終為資源價(jià)格上漲埋單的老百姓的收入（包括退休工資）也應(yīng)該聯(lián)動(dòng)。第二，煤炭等礦產(chǎn)資源是屬于全民所有的資源。近年來(lái)煤價(jià)飆升，煤企利潤(rùn)暴漲，而這些利潤(rùn)基本不是企業(yè)通過(guò)提高效率創(chuàng)造的，而是自然資源的稀缺性導(dǎo)致價(jià)格大幅上漲即資源的增值形成的，而資源的增值部分理應(yīng)是全體人民共享而不是企業(yè)獨(dú)有。
現(xiàn)實(shí)情況是，廣大人民不但沒(méi)有享受到資源增值的成果，反而要為煤價(jià)上漲導(dǎo)致的電價(jià)上漲埋單，這完全不合理。再結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)時(shí)期面臨的流動(dòng)性過(guò)剩的背景，煤電聯(lián)動(dòng)政策初衷是想讓市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，實(shí)際上卻變成向全社會(huì)傳導(dǎo)資源漲價(jià)影響，這必然對(duì)CPI上行產(chǎn)生助力，無(wú)法執(zhí)行也就可以理解了。
煤電市場(chǎng)具有特殊性
那煤電聯(lián)動(dòng)實(shí)施后為什么煤價(jià)一直大漲微跌，幾乎單邊上揚(yáng)呢？其中原因眾多，現(xiàn)筆者主要從電煤需求價(jià)格彈性和供給價(jià)格彈性角度作一簡(jiǎn)要分析。
改革開(kāi)放中推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改制的目的就是要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人主體。但當(dāng)前火電企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體特征不明顯，因?yàn)樗麄儾荒軌蚋鶕?jù)原材料價(jià)格和供給量、產(chǎn)品售價(jià)和自身財(cái)務(wù)狀況來(lái)決定企業(yè)生產(chǎn)與否、生產(chǎn)多少，而是被動(dòng)地作出經(jīng)濟(jì)決策，為國(guó)有資產(chǎn)減值的結(jié)果代人受過(guò)。按照政府和電力調(diào)度部門(mén)的指令，無(wú)論煤價(jià)高低都必須發(fā)電，因此電煤的需求量是一定的并隨著全社會(huì)用電量的逐年增加而增加，電煤的需求價(jià)格彈性系數(shù)很小，即缺乏彈性。
推進(jìn)某類(lèi)產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革必須要價(jià)值規(guī)律起作用。煤炭這種資源類(lèi)產(chǎn)品與普通商品有顯著的不同點(diǎn)，普通商品比如蔬菜水果，生產(chǎn)多了價(jià)格下降，因?yàn)椴唤祪r(jià)賣(mài)出就只有爛掉，生產(chǎn)少了而需要的人多價(jià)格就會(huì)上漲，這就是供需關(guān)系變化決定均衡價(jià)格。電煤的不同之處在于價(jià)格只有不斷上漲才能維持原來(lái)的供應(yīng)量，否則供應(yīng)就會(huì)減少，因?yàn)槊禾渴窍∪钡?，且?duì)火電廠來(lái)說(shuō)沒(méi)有替代品，隨著時(shí)間的推移它埋在地下質(zhì)量不會(huì)變壞，且這種資源如果不開(kāi)采出來(lái)它依然屬于煤企擁有，只不過(guò)是遞延實(shí)現(xiàn)它的價(jià)值兌現(xiàn)而已。而煤企對(duì)煤價(jià)長(zhǎng)期走高的預(yù)期是一致的，價(jià)格適度上漲并不能對(duì)煤企增加電煤供應(yīng)量產(chǎn)生強(qiáng)刺激作用。因此電煤的供給價(jià)格彈性也很小，即缺乏彈性。
在調(diào)節(jié)電煤供需方面出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況下，就要靠政府調(diào)控。而作為管理者，包括價(jià)格管理部門(mén)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門(mén)和國(guó)有企業(yè)考核部門(mén)等，一邊讓火電企業(yè)不計(jì)虧損必須發(fā)電，一邊出臺(tái)重點(diǎn)合同煤價(jià)實(shí)行雙規(guī)制，一邊根據(jù)利潤(rùn)指標(biāo)重點(diǎn)考核，這導(dǎo)致調(diào)控方向沒(méi)有形成一致性，而最終形成了非市場(chǎng)非計(jì)劃的尷尬局面。
煤電矛盾是深層次矛盾的體現(xiàn)
目前這種火電企業(yè)巨虧、煤炭企業(yè)暴利格局是由我國(guó)資源配置體制的現(xiàn)狀決定的。多數(shù)省份骨干火電企業(yè)主要隸屬于五大發(fā)電集團(tuán)等央企，而煤炭企業(yè)除神華、中煤、等少數(shù)央企外基本全都是地方企業(yè)，煤肥電瘦是央地深層次利益博弈的結(jié)果。
這其中有歷史的沿革。解放前我國(guó)就已經(jīng)有小煤窯開(kāi)采和小水電建設(shè)，因此解放后基本延續(xù)了地方上管小煤礦和小水電的資源配置權(quán)，1998年國(guó)家解散煤炭部并將所屬的國(guó)有重點(diǎn)煤炭企業(yè)（除神華集團(tuán)公司等6家特大型企業(yè)外）全部下放地方管理，因此煤炭基本上屬于地方管理。
而現(xiàn)在在我國(guó)能源工業(yè)中占絕對(duì)比例的石油、天然氣、大水電、核能等都是解放后由中央政府投入人力、物力組織實(shí)施的，這部分資源配置權(quán)自然而然就歸中央政府。
目前各省雖然擁有開(kāi)發(fā)這些項(xiàng)目的資金實(shí)力但卻沒(méi)有相應(yīng)的資源配置權(quán)和收益權(quán)。各省對(duì)央企把本地的石油、天然氣、大水電拿走只給地方留一點(diǎn)點(diǎn)稅收頗有微辭，部分省甚至下至地市州還出臺(tái)過(guò)自然資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)收取辦法，后來(lái)被國(guó)家叫停，實(shí)際上反映出地方對(duì)國(guó)家把控地方所屬區(qū)域內(nèi)資源的配置權(quán)和收益權(quán)不滿(mǎn)。
我國(guó)煤電矛盾由來(lái)已久，但為什么政府一直沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)的政策調(diào)整呢？
?。ㄒ唬┫嚓P(guān)政府部門(mén)歷來(lái)重一次能源和能源總量，輕二次能源和各能源品種之間的公平性，他們的注意力主要是關(guān)注我國(guó)總體能源供給能否滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，特別是在目前石化能源需要大量進(jìn)口的情況下，至于煤電之間的矛盾在我國(guó)能源發(fā)展中屬于次要矛盾。
?。ǘ╇m然國(guó)家成立了能源局來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的能源工作，但實(shí)際上能源工作管理職能分散在國(guó)家發(fā)改委有關(guān)司局、國(guó)土資源部、財(cái)政部、建設(shè)部等十多個(gè)部委（局），橫向協(xié)調(diào)難度大。
?。ㄈ┳罾щy的是煤電矛盾涉及中央與地方矛盾，只有政府更高層面才能出面解決。
改革資源收益分成
我國(guó)電力體制改革啟動(dòng)后由于后續(xù)改革措施沒(méi)有跟上，現(xiàn)在成了一鍋夾生飯。而筆者認(rèn)為真正的解決方法是要從源頭治理，從國(guó)家層面重新調(diào)整資源的配置權(quán)、收益權(quán)，樹(shù)立資源所有權(quán)的全民意識(shí)。
中央政府代表人民行使配置權(quán)、收益權(quán)并根據(jù)規(guī)模大小可委托省級(jí)政府代管，建立完善的收益分成制度，徹底改變?cè)瓉?lái)采用的簡(jiǎn)單稅收制度代替資源收益分配制度的方式。對(duì)資源型企業(yè)基本實(shí)行核定成本加合理利潤(rùn)方式，資源增值收益國(guó)家拿大頭，各級(jí)地方政府按比例分成。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，必須根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，在保障能源供給，體現(xiàn)公平合理的基礎(chǔ)上，適度按市場(chǎng)化的要求進(jìn)行資源配置，建立符合我國(guó)國(guó)情的煤電體制機(jī)制。
（作者為國(guó)家發(fā)改委能源研究所“西部之光”訪問(wèn)學(xué)者、川投集團(tuán)能源部副經(jīng)理。）
